摘要:法治是社会稳定发展的保证,也是社会民主化的必然选择。当前司法体制改革稳步推进,检察改革涉及三个方面问题:即司法行政化趋势明显;检察人员专业化、精英化有待加强;考评考核机制导向亟待调整。在法治文化背景下,检察权改革需要增强检察权的司法属性;分类检察人员管理,细化司法行政人员、检察人员、检察辅助人员的具体职责;完善检察业务考评考核。
关键词:法治 检察权 司法属性 分类管理 检察考评考核
历史是一个不断走向自由的历史,自由是人们追求的永恒目标,具体分为两个阶段:人们从自然的奴役中解放出来;从奴役中解放出来的人们建立自由、平等的社会。随着社会的不断向前发展,法治渐渐成为自由、民主、社会文明进步的必然选择。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权、检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障”等五个方面的改革任务。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是将建设法治中国作为会议的主题,提出全面依法治国,建设中国特色的社会主义法律体系。法治文化是检察事业不断发展的重要力量源泉,是检察工作不可或缺的基础,新时期加强检察权改革是顺应法治中国建设的重要内容。
一、法治文化的内涵
亚里士多德在《政治学》中称法治应包括两重含义:“已建立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。随着经济、政治的发展与法理念的进步,法律迎来了新的时代,向法律本真回归的时代,法律最终替代任何人格化的主体、特别是行使社会强力的主体纳入规范之中,法律最终替代任何人格化的主体而成为社会的统治者,成为柏拉图眼中的上帝,这就是法治。法治是人们政治社会生活的产物,其与“人治”相对应,法治包含方面即形式意义的法治和实质意义的法治,形式意义的法治强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制;实质意义的法治,强调“法律至上”、“权力制衡”、“权利保障”的价值、原则和精神。形式意义的法治体现法的精神价值、导向和价值追求;实质意义的法治则强调法治价值追求的实现。法治文化是法治精神追求下的必然产物,是为法治精神服务的,两者相辅相成。钱穆先生曾指出“一切问题,由文化问题产生;一切问题,由文化问题解决”。法治文化目前有各种解读,具有共识性的观点认为,法治文化包括法律制度结构和法律观念结构,以及自觉执法、守法、用法等行为方式,包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型。 简言之,法治文化是一定历史阶段法律价值、理念发展的产物,体现法的普遍遵守、良法的实体和程序价值等各种物质和精神内涵的总和。
二、检察权改革中存在的问题
检察权改革作为社会主义法治文化的重要组成部分,必然体现法治文化的精神内涵。司法是维护社会公平正义的最后一道防线,公正司法是法治的生命线。建设社会主义法治国家需要完善司法体制和司法运行机制。前两次的司法改革突出围绕司法机制和司法行为规范问题展开,本轮司法体制改革的显著特征是改革在党中央的直接领导下进行,由党中央领导人亲自担任改革领导小组组长,改革涉及国家的政法体制问题,关系到顶层制度设计,目的是破除司法体制障碍,摆脱司法机制的桎梏,凸显司法本职属性和运行规律,需要对司法权力进行重新的配置,笔者认为当前检察权配置存在以下问题:
(一)、检察机关行政化色彩浓厚
检察机关作为法定的司法机关,履行了国家法律监督职责,按照《人民检察院组织法》规定,检察机关的体制属于双重领导,一方面下级检察机关归上级检察机关的领导,另一方面下级检察机关受到同级党委的领导。在办理一些本地领导干部职务犯罪的时候需要向当地党委汇报或备案,这给司法机关的办案带来种种阻力。近年来,作为国家的司法机关无论是检察院、法院、公安行政化色彩明显增强,当然,行政化色彩优势十分显著,有利于上级机关的决策部署顺利、快速的传达,执行效率显著提高等等,然而,其存在的弊端逐渐显现。如我国《宪法》第一百二十七条第二款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。实践中,上下级法院之间是趋于行政化,上级法院的法官通过下派任命为下级法院的院长或副院长。特别是个案的请示、汇报(口头或书面)包括基层向上级法院和法院系统内部的案件流程请示、汇报,权力以金字塔的形式向上级法院集中,上级法院也乐于“答复”或“批复”。法院主要是通过案件审批制度、绩效考核制度、人事任免制度等实现对法官日常业务的有效管理和精致,而对于各级法院领导则普遍适用“一岗双责”的双重责任制度由上级法院和同级地方党委共同管理。
同样,检察机关行政化色彩更加浓厚,体制上上下级检察机关属于领导与被领导关系,也受到同级党委的领导,无论是个案在事实或法律上的汇报、请示,还是检察长、副检察长的任命,或是办案科室内部的层层汇报,检察人员承办、科室负责人审核、检察长或检委会决定,确保了检察权的集中和统一,但是弊端也十分突出。其一,占用了大量的办案时间。以侦监科的批捕为例,办案人员的批捕时间为七天,实践中除了周末休息,实际的利用时间为五天,除了提审(有时还需要外地提审)、会见当事人律师、检察机关内部的请示汇报外,剩下的办案时间更加的紧张,这还不包括当地党委、政法委的请示汇报等。事实上,作为一个现代意义上的法治国家,检察机关的独立性应当逐步加强,职权范围渐渐拓展,这样更加有利于发挥检察监督的职能,彰显司法的权威。
(二)、精英化、专业化力度薄弱
2002年以来,国家对初任法官、初任检察官和取得律师资格实行统一的司法考试,这是我国司法体制改革的一项巨大进步,法律职业队伍有了统一的“门槛”,对法官、检察官、律师的选任、培训以及法学教育产生重大意义,从此,法律职业有了共同的司法理念、诉讼价值、行为评价和职业理想,据了解,2002年第一届司法考试的通过率为7%,随之被称为“中国第一难考”, 群众对能够通过司法考试的均报以羡慕、崇敬的目光,司法的专业性和权威性得到加强。随着时间的推移,为满足短缺的法律人才,司法考试的通过率逐年提高,以至于部分机关的司法人员出现通过率100%,本科毕业班出现80%甚至更高的通过率。另一方面司法机关中通过司法考试的人员做着行政事务,法律专业几近“荒废”,司法人员不在是精英化、专业化的群体,一些地方出现司法人员“过剩”现象。
(三)、考核考评定位、指标合理性有待提升
检察机关的绩效考评是检察机关内部的一种管理方式,对检察工作的职能的发挥和各项工作的开展发挥积极作用,有利于激励干警发挥积极性,量化检察机关和检察人员各项工作的开展,最大限度发挥检察机关的监督职能,体现社会公平和正义。但是考核考评在实践中也存在一定的问题。一是考评的目标和定位模糊,过于看重考评的名次和排位,反而忽视了法律本身的价值追求,忽略了当事人的合法权益和社会权益的保护。因为考评考核与检察人员密切相关,甚至影响检察人员的政治待遇和工资福利,而与当事人的合法权益或社会法益联系不足,其底线更加的清晰,即办案人员没有违法、违纪行为。二是由于各地经济社会条件发展差异,统一划齐的考核方案忽略了地方特色,如,以J市C区为例,2014年以前的考评中严格控制不诉率,因为在考评归责中明确规定,审查起诉案件每人记1分(加分制),而在2014的考评中判决无罪的每人减3分,采取的反向减分制,其好处是显而易见的,即有利于确保案件质量避免冤假错案,强化承办人员的责任心等。同样,2011年的不诉(含相对不诉或存疑不诉)率为6人,占总人数的1.77%,2012年13人,占总人数的3.41%,2013年9人,占总人数的2.20%,2014年24人,占总人数的8.13%(总人数接近前三年的总和,比例超过前三的比率)。可见,2014年考评机制导向导致不诉的人数相当于过去3年的不诉的总和,除去人口流动、行政区划调整等,考评机制的影响可谓相当明显。
三、当前检察改革中亟需解决的问题
(一)适度放权、回归司法属性
哈耶克曾说:“法治的意思就是政府在一切行动中都受到事先规定并宣布的规则的约束,这种规则使得一个人有可能十分肯定遇见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力,和根据对此的理解计划它自己的个人事务……法治的基本点是很清楚的:即留给执掌强制权力的执行机构的行动自由,应当减少到最低限度……在已知的竞赛规则之内个人可以自由地追求它私人的目的和愿望,肯定不会有人有意识地利用政府权力阻扰它的行动”。 现代社会法治的意义在于强化公民权利、限制政府权力;强化私权利、弱化公权力。当前,司法改革的目标是增强办案人员的自主权,检察机关的改革趋向于强化办案人员的主体责任和自主性,“让裁决者办案,让裁决者负责”。“为防止司法行政化必须构建科学的监督和制约机制,规范省级院人财物统管权力,必须把司法行政事务和司法事务区分开来,省级院在人财物方面的统管,只是对司法行政事务的统管而不是对司法事务的统管”,“就具体的改革路径而言,应该提倡司法行政的民主化,主要是对司法行政事务进行民主化改造,以充分保障法官、检察官的职务独立性”。 现代各国的司法制度,不同类型的检察官制度均在某种程度上承认检察官办案独立性,在大陆法系,德国的检察官是司法体系的一员,其权力与义务受法官法调整,与法官任职可以互换,……英美法系的检察官属于政府体系,但也有一定程度的办案独立性。 以日本为例,日本的检察制度源于法国,后来受到德国影响,二战后又受到美国的影响,美国本想在日本移植美国的三权分立制度体系,后来受到日本民众的抗议和反对,最终形成了其独具特色的检察制度。尽管其本质上属于行政权,但是其与司法权更为密切,体现出很强的司法性,其检察机关享有的职权包括,对犯罪的侦查权(包括普通刑事犯罪和国家工作人员职务犯罪以及司法警察的指挥权)、刑事案件公诉的独占权、起诉便宜主义等。
为有效防止检察侦查权滥用,日本采取了检察审查会制度,该制度以美国大陪审团为蓝本,立足日本国情,并在不断改革中日臻完善。每个检察审查会由从该检察审查会管辖区域内拥有众议院议员选举权的人当中抽签出11名检察审会组成,检察审查会的任务有二:审查检察官的不起诉处分是否恰当;随时向检察长提出关于检察实务的改善建议和劝告。 与日本相比,我国的检察官的职权相对较小,只有对职务犯罪的侦查职权,对普通刑事案件只有监督权力。近代检察权中检察机关可指挥调度警察并具有对司法警察的惩戒措施,对于中国当代检察权设置而言,提供了一定的改革思路。 另一方面建议对检察官的管理取消相应的行政级别,不再套用行政级别,改用单一的检察官评级序列,并在工资待遇上适当倾斜。
如何有效制约检察机关内部的不诉案件,笔者认为,从司法体制的全局来看,建议合并法院的人民陪审员与检察院的人民监督员,作为司法机关的外部监督,同样是源于群众参与司法活动,可以合并“两员”,整合司法资源,避免“各自为政”,由省级法院统一对“两员”进行培训和管理。国外也有合并的经验可以借鉴,如日本,检察审查会的成员设置在地方法院内。日本的检察审查会的任职资格规定的较为宽松,《检察审查会法》规定了不具有担任检察审查员资格的情形,以及由于身份或职务上的原因不得担任审查员的20种情形,检察审查会制度实施的五十年内,日本全国共有45万人被遴选为检察审查会或检察审查会候补。 另外,《检察机关执法工作基本规范》(2013年版)第12.77条规定人民监督员只能对职务犯罪七类情形进行监督,有必要扩大监督范围,将普通刑事案件的不诉、撤诉等纳入监督范围。
(二)检察人员分类管理
新一轮的司法改革中提出司法人员分类管理,这对于科班出生的司法人员来说可谓利好消息。以上海为例,2014年上海市司法改革试点推进小组通过的《上海市检察改革试点工作实施方案》,改革对检察工作人员划分为检察官、助理检察官、司法行政人员,三类人员的具体比例为:33%、52%、15%,司法人员不再套用行政职务。以宝山区检察院为例,目前计入员额的检察官占队伍实有人数31.25%、检察辅助人员占57.43%、司法行政人员占11.62%。 现代司法要求司法人员专业化、精英化,这是对司法职业和权威的尊重。实行分类管理要遵循规律,对不同类别的人员按照不同的模式进行管理,对法官、检察官的按照法官、检察官的规定进行管理,突出其审判权、检察权的需要和特点,对司法辅助人员按照不同岗位的要求有别于法官、检察官的管理模式,对司法行政人员按照公务员法的规定进行管理,防止新的大锅饭现象,突出法官、检察官在法院、检察院的主体地位,保证办案的法官、检察官在法院、检察院的优势地位。
对检察机关的管理本质上是对检察机关人员的管理,笔者认为,对司法人员首先要不同于公务员的管理模式,对检察官的管理根据其办理的案件数量、质量以及从事检察工作经历综合评判,对于多年从事检察工作办案一线的检察官即使在基层检察院,如其法律专业水平、业务水平以及办案经验和廉洁情况等均符合一定条件,也可以任命为较高一级的检察官,这样在职业保障方面给基层检察官一定范围内较高的待遇,有利于调动和发挥其积极性。从检察人员的职业保障来看,如果多年从事检察岗位且本人愿意留在办案一线,非经法定事由(检察官违法犯罪、严重渎职)、法定程序不得调离、辞退或免职降级,确保办案人员的自身权益的维护。
(三)以案件质量为根本,完善考评体系
科学合理的考评体系是确保各项检察工作稳定、健康开展的保证,由于宪法和法律本身具有稳定性,检察机关考评考核项目、标准、指标在大的纲目上虽然不会有根本性的改变,单从未来的发展趋势上来看,检察机关的考核考评可能随着检察制度的根本性的变革和检察环境的资源尤其是检察人员素质的提高,不会再有存在的必要。但是从目前的情形来看,短期内取消考评考核机制不具有现实意义,如何克服检察机关考评机制中的弊端,发挥其最大优势,笔者认为可以从三个方面入手,强化检察机关内部的考核考评管理。
其一,以案件质量为核心,引入群众评价体系
检察机关业务的考评需要以案件质量为核心,案件质量是检察机关办案的生命线,案件办理存在质量问题将直接影响到社会的公平正义和人民群众的法感情,正义的实现需要通过一个个具体的个案实现,“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。因此,在个案中需要最大限度的避免冤假错案,建议弱化综合部门的考评,办案和办案质量为第一要务,综合部门服务于办案,这种考评的现实意义以业务部门的考评体现足以显现。在办理案件的同时引入社会群众评价制度,倾听群众对办理个案的意见,通过走访、电话回访、社会舆论监督等形式,借鉴群众安全感测评的方式,随机电话回访案件当事人,听取当事人对案件办理过程是否违法、违规、群众满意度等,考评不仅仅要内部考核,更要开门评检,测评检察机关的案件办理情况,“鞋子是否合脚,穿鞋的人最有发言权”。
其二,弱化排名,回归司法规律
评估指标或排名的压力之下可能存在异化司法权威和司法公正。指标体系的设定及功利性追求可能掩抑司法的正义价值,个案中的实现正义并让人们感受到正义是最高的司法目标,但数字化指标的设定及其司法者的功利性追求可能在某种程度上掩盖司法的正义价值。有人认为:“只要纳入了作为制度博弈者的考评对象,对绩效考评制度的深入研究就要求我们不仅需直面在该制度下所有利害关系人的人性假设和信息制约,更要考察在此规则下他们是如何做出行动决策的,这些行动又导致什么结果”,因而,在现行考评机制的导引下,可以采取合格达标机制,去除各检察机关的排名和攀比办案数量,对检察机关办理的案件有无违法、违纪行为、是否履行法律监督职责、执法是否规范、必要的司法活动是否正常开展、案件定性是否准确、案件质量抽查和定期巡查相结合。另外,建议对职务犯罪查办以地级市为单位,整合全市反贪、反渎力量,交办和联合办理相结合,需要形成全市一盘棋,避免为了各基层院的考核分散侦查力量。
其三,强化两个监督,深化检务公开
“阳光是最好的防腐剂”,检务公开是检察机关强化外部监督的有效形式,内部监督与外部监督相结合可以有效提升检察公信力。当前,检察机关采取多项举措深化检务公开,包括建立案件信息公开网、建立门户网站、微博、微信等,最大限度的发挥检察信息公开的职能,但是也存在的一定的问题,如网站更新不及时、案件信息公开滞后等,这需要检察机关提高对信息公开的认识,加大信息公开的力度,强化信息公开实用性、实效性。首先,坚持最大公开原则。“公开是原则,不公开是例外”。2008年全球40多个国家和团体在美国佐治亚州亚特兰大市发表《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》,这是讲国家公约关于公民知情权的内容具体化的一个重要国际规则,是关于知情权的国际标准,更是最大限度公开原则适用于所有公共机构的具体规则性体现。检务公开属信息公开的重要内容之一,检察机关作为刑事诉讼活动的主体,具有职务犯罪侦查、公诉、诉讼监督等职权,实行检务公开需要坚持最大公开的原则,深化公开的广度和深度,凡不属于保密事项的一律予以公开。其次,坚持依法公开原则。检务公开要求坚持依法公开,一方面注重对当事人的个人隐私的保护,防止个人隐私权和名誉权的侵害。另一方面在案件诉讼终结前不得扩大案件信息范围,防止舆论左右案件的定性和阻碍案件的诉讼活动的顺利进行,同时坚持检察实务信息和检察案件公开的区分原则。再次,坚持公开实效性原则。对于案件信息的公开需要及时、快速,信息公开的意义在于其有实用性和时效性,超过一定的实效公开信息不具有任何的实质意义。
（作者单位：江西省景德镇市昌江区人民检察院）