内容摘要】随着依法治国脚步的加快,习近平总书记赋予执法工作的新内涵、新要求,他指出:全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待,全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设,深化司法体制机制改革,坚持从严治警,坚决反对执法不公、司法腐败,进一步提高执法能力,进一步增强人民群众安全感和满意度,进一步提高政法工作亲和力和公信力。”
【关键词】司法体制机制改革；检察官办案责任制；执法公信力
在中央政法工作会议上,习近平总书记着重指出,政法机关要完成党和人民赋予的光荣使命,必须严格执法、公正司法。司法,是维护社会公平正义的最后防线;公正,是司法的生命和灵魂。只有严格公正司法,实现社会公平正义,人民群众才能对建设法治国家更有信心。按照中央深化司法体制改革的部署,最高人民检察院在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革。司法体制改革中有哪些需要注意的问题?检察机关如何在深化改革的过程中让人民群众切实感受到检察工作的公信力?
一、检察工作执法公信力的重要性
公信力,顾名思义,就是使公众信任的力量。执法公信力是指社会公众对执法机关和执法活动的认可和信任程度,执法公信力是法治社会的基石,公信力越高,社会公众就越是信任和尊重执法机关和执法活动。执法公信力来源于严格、公正、文明执法,来源于全心全意为人民服务的良好形象。检察机关作为建设社会主义法治国家的重要主体,是维护司法公正的具体承担者,其执法公信力的强弱,是自身发挥主体作用以及社会文明进步的重要标志。严格公正执法是产生检察工作公信力的基础,而较高的检察公信力又为检察执法工作开展铺平道路。
1、检察机关执法公信力是维护法律尊严的重要保障。
检察机关是国家法律的执行者和维护者,通过正确履行职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、审查抗诉等法律监督职能,使社会公众看到检察机关公正执法的决心和信心,让社会公众对法律产生信任和尊重,从而有利于司法目的的实现和法律尊严的维护。同时,也可以避免部分当事人的非理性行为介入司法程序,增加解决问题的难度,降低检察机关执法活动成本和当事人的诉讼成本,提高诉讼效率。
2、检察机关执法公信力是树立监督权威的重要条件。
法律监督需要权威,而法律监督的权威一方面来源于检察权的约束力,另一方面就是检察机关的执法公信力。前者是法律监督权威的必要条件,后者是法律监督权威的核心要素。检察机关执法活动如果不具备公信力,那么其法律监督权威就无就从谈起。
3、检察机关执法公信力是实施依法治国的重要基础。
社会公众是依法治国的主体,检察机关是依法治国的支柱力量之一,树立公正文明的司法形象,提升执法公信力,不仅是检察机关发挥职能作用的重要标志,更是建设社会主义法治国家的必然要求。没有检察机关的司法权威,或者说检察机关没有公信力,依法治国不可能得到有效实施。
二、司法体制改革中需要注意的问题
2013年12月底,按照中央深化司法体制改革的部署,最高人民检察院决定在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革。2014年初全国检察长会议确立了检察官办案责任制。改变了以往办案的“三级审批制”(案件承办人、部门负责人、分管副检察长),减少了审批环节,提升了办案效率。同时,检察官办案责任制增强了检察官的办案责任心,有助于确保案件质量。但仍有几个问题需要特别注意:
1、检察官办案责任制的合法性问题
任何改革必须具有合法性。检察官办案责任制到底是否具有合法性呢?虽然检察官是人民检察院的组织部分,而且按照国外的立法例和学理,检察官就是检察机关,但是我国宪法确认的行使检察权的主体是人民检察院而不是检察官,检察官的主体地位仍然有待法律予以明确。尽管如此,他的学理解释及其对检察改革的善意和支持值得珍惜,也为未来宪法有关条款的修改完善提供了契机,铺平了道路。
检察官办案责任制改革的法律障碍除了宪法,还有人民检察院组织法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法。这些法律都规定行使检察权的主体是人民检察院。显然,这种情况反映了一种司法理念,与司法体制具有内在联系,而不是个别概念的界定等技术性问题。这一方面说明通过简单的学理解释是不能解决问题的,必须进行观念更新和体制改革;另一方面说明这项改革意义重大,具有全面深化司法改革的作用。我们所要做的是,在法律未作修改的情况下,规避检察官办案责任制改革与现行法律的冲突。
2、检察官人员专业素质的提升问题
司法具有亲历性原则,检察官办案责任制改革,通过放权,让案件直接承办检察官有了更多的决定权,但是由于认知不同、专业素质不同,检察官在决定中难免会出现一些判断失误。主要体现在以下几个方面:
一是执法观念方面。与检察机关公信力建设不相适应的执法观念主要表现为:执法为民意识不浓,宗旨观念淡薄,部分检察人员服务意识、大局意识不强,存在重打击、轻保护,重实体、轻程序等陈旧的执法观念。公正、廉洁、文明、高效的理念还没有内化为指导执法行为的内驱力。
二是执法能力方面。伴随着新型案件、疑难案件层出不穷,新的法律法规不断出台,社会公众对法律的认识不断提高,人民群众的法治意识也不断增强,对公平正义的呼唤与日俱增,对检察机关的期望值也越来越高。而部分检察人员不注重自身专业知识的更新,对法律的认识滞后于社会的发展,在办理案件时定性不准、适用法律不正确,甚至出现冤假错案,严重损害了检察官的职业形象。
三是执法作风方面。检察干警是检察机关所有执法工作的承担者和实施者,是构成检察公信力的主导因素。执法作风好与坏,影响检察机关形象,势必也影响检察机关执法公信力。与检察机关公信力建设不相适应的执法作风主要表现为:服务意识不强,接待群众方式方法简单,用语不文明;个别检察人员业余生活不检点,随便出入公共娱乐场所,肆意接受当事人吃请等。这些行为极易动摇社会公众对检察机关的信赖,导致人民群众对检察官、检察机关能否公正执法产生种种疑虑。
以上客观现实的存在就需要我们在检察官的选任、培训及监督考核等多方面出台配套措施,提升检察官的专业素质以及职业素养。
3、检察官责任的承担问题
检察官办案责任制操作的关键在于明确检察官责任及规定减责、免责情形。笔者认为,追究承办检察官的办案责任应坚持“有错才有责原则”,即首先确定其在承办错案中有多大责任,后根据其过错程度确定其责任大小。有权有责,不枉不纵最朴素的法则,也是最有效、最公平的追责原则。
同时,疲于追责难免分散办案精力,因此无需设立专门机构定期排查案件质量。一旦某案遭当事人申诉、举报,或网络炒作,或工作中发现,则可启动案件倒查机制。首先,查看承办人是否按法定程序合法、正确办案。其次,看其意见是否明确退出,科室及领导如何决定,谁的责任谁承担。同时有条件的检察院也可采用定期抽查的方式,对本机关案件质量把关。
三、提高检察工作公信力的对策和措施
1、要把转变执法理念作为提高执法公信力的前提
转变执法理念,坚持执法为民、取信于民,是提升检察公信力的思想基础和前提所在。检察机关必须适应形势需要,顺应时代要求,牢固树立和深入实践“立检为公,执法为民”的执法观, 引导干警公正、平和、理性、文明执法。
文明执法,是公平正义理念对检察工作提出的最基本的要求,也直接决定着检察机关的社会形象和在人民群众心目中的地位,关系检察事业的长远发展。检察干警要不断增强政治意识、大局意识和责任意识,强化群众观念,自觉主动地联系群众,了解群众诉求,接受群众监督,提高做群众工作的能力。要在解放思想中转变执法理念,在转变执法理念中统一执法思想,为公正廉洁执法奠定思想基础。以实现公平正义为目标,以人民满意为标准,做到“民有所呼,我有所应”。认真做好控申接待、息诉罢访、诉讼监督等与人民利益相关的工作,加强对民生诉求的司法保障和司法救济,积极为群众排忧解难。通过牢固树立和深入实践执法为民思想,增强检察工作与公众之间良好的双向互动,真正做到在思想观念上为民、在工作措施上便民、在实际效果上利民,在取信于民中进一步提升执法公信力。
2、要把提升执法能力作为提高执法公信力的核心
检察官能否办出高质量的案件,除了外部干扰外,还与其办案水平、办案能力高低有关。在一些基层检察院,由于历史和地理条件限制,单位内有法律资格的人员不多。该状况的存在影响了检察机关的办案水平。因此,要通过多种途径提高检察官办案水平,为检察官成长创造良好的成长环境和制度环境。
一是提高办案人员资格门槛。这是落实检察官责任制的前提和必须。除了工作达到一定年限,具有一定办案经验外,检察官还必须具有司法资格证。
二是发挥传、帮、带作用。把一些资历高、能力强、办案年限长的检察官分组,把关年轻检察官的案件,减少办案风险,传授办案经验。
三是加大专业培训力度。定期学习新法、案例指导等,及时交流工作中遇到的问题及应对策略,既拉车,又看路,确保业务水平迅速提升。
3、把改进执法作风作为提高执法公信力的抓手。
提高检察机关执法公信力,改进执法作风是抓手。该院充分依托“下基层、办实事、解民忧”“五进两服务”等载体,密切联系群众。主动深入学校、农村、社区、企业等基层了解群众疾苦,体会民情民意,自觉克服骄奢淫逸的漂浮作风,不断深化党的群众路线教育实践活动。同时,庆云县院不断加强派驻检察室建设并充分借助这一前沿阵地延伸检察触角,广泛深入开展听民声、察民情、解民忧、化民怨、暖民心工作,畅通群众诉求渠道,维护百姓合法权益,拉近了检察机关与群众的距离,群众也把检察官当作自家人,检察机关的公信力在民心汇聚的过程中日益提升。
4、以公开促公正,进一步提高执法公信力
要提升检察机关的执法公信力,必须坚持以公开促公正、以透明保廉洁,让正义以公众“看得见”的方式实现。检察机关在国家法制体系中具有独特的地位和作用,尤其是其法律监督具有专门性的特点。长期以来,检察机关受传统思维的影响,对检察工作的宣传不够重视,群众对检察机关普遍感到“神秘”。检察机关与群众之间缺乏沟通直接导致群众对检察法律监督感到陌生,一些检察工作的开展也很难得到认可和支持。因此,加强执法公信力建设,必须高度重视检务公开。依法保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、监督权。只有民众了解和接近检察,检察工作才是“人民的检察”,检察机关的执法公信力才会大幅提升。
5、强化自身执法规范,增强内外部监督的约束力
检察机关在加强自身执法规范的同时,也要自觉接受外部的监督。不解决好“监督者由谁来监督”的问题,检察机关的公正廉洁执法就无法得到保证,执法公信力也很难建立起来。
一方面要完善检察机关内部执法规范,建立健全各项执法办案规章制度,突出对重点环节、重点部门、重点案件的监管,层层落实办案责任,实行严格的责任追究,以制度建设和制度创新推进公正廉洁执法,防止权力失控、行为失范。严格落实各项措施,推行“一案三卡”制度,定期开展执法检查,及时发现和纠正容易发生办案风险的苗头性、倾向性问题,坚决防止和杜绝滥用职权,以权谋私。积极推进文明执法,切实转变执法作风,树立清正、廉洁、文明、礼貌的良好品格风范,自觉维护检察权威和检察形象。
另一方面要主动接受外部监督,不断拓展接受监督的形式与内容。主动向党委、人大汇报检察工作,及时反映执法办案中的新情况和突出问题;定期向人大代表、政协委员赠送相关资料,利用网络检务平台向其发送工作信息,便于代表、委员了解、监督检察工作;落实人民监督员和特约监督员制度,加强对职务犯罪侦查活动的人民监督,促进和保障检察机关依法履行反腐败的重要职责;邀请社会各界人士对检察机关及其工作人员公正廉洁执法活动进行监督,对检察工作提出意见和建议;聘请群众代表参与检察业务和队伍建设的评估、考评工作,便于群众更全面地了解检察工作并进行有效监督。加强与新闻媒体的沟通,自觉接受舆论监督,向社会展示检察机关公正高效文明的司法形象。
检察机关公正执法的公信力是社会公众对司法信任和服从的基础。司法具有了高度的公信力,抽象的法律才能从纸面走向现实,赢得公众的崇敬和信仰,进而在全社会形成自觉学法、知法、守法、用法的良好氛围。反之,公信力流失,公众对司法就不再认同,司法机关形象受损,民众信心受损,国家政权就会失去其存在的合法性基础。处于司法最前沿的检察机关,应以实际行动来做公正司法的表率,提升司法公信力,为社会主义和谐社会的建设提供坚实可靠的法律根基和健康向上的法律环境。
（作者单位:山东省庆云县人民检察院）