在当今新的历史时期,中国正通过司法改革,将纠纷解决领域以调解为主的经验推向一个新阶段,这就是我要向大家介绍的中国的“多元化纠纷解决机制”。最高人民法院和地方各级法院通过发展法院调解、搭建诉调对接平台、建立“特邀调解员”制度、人民调解协议的司法确认程序等方式,经过数十年的努力,逐步形成了纠纷解决的一系列“中国经验”。

    □　李静　(湖北省高级人民法院院长)

    自古以来,中国传统的“中庸之道”“博爱仁政”“以和为贵”思想深刻影响着民众的诉讼观念。面对纠纷时,人们往往以血缘宗法为基础,遵从道德权威的教化,维护尊卑长幼之间的秩序和睦,更多地选择私下协调解决,而不是对簿公堂。这些文化传统都成为中国独具风采的“调解”的思想底蕴,造就了中华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。现代中国的“人民调解制度”被誉为“东方之花”,成为中国社会基层治理经验的一张名片。在当今新的历史时期,中国正通过司法改革,将纠纷解决领域以调解为主的经验推向一个新阶段,这就是我要向大家介绍的中国的“多元化纠纷解决机制”。

    当前,中国正处在重要的社会转型期,各种矛盾纠纷大量涌现。从保护当事人寻求司法救济权利角度,人民法院必须敞开大门受理各类纠纷。但由于司法资源有限,只有动员国家、社会、市场的各种纠纷解决力量共同来化解纠纷,才是解决问题的出路。正是出于这一考虑,中国政府已经把多元化纠纷解决机制纳入“国家治理能力和治理体系现代化”的战略之中。

    在多元化纠纷解决机制改革进程中,最高人民法院和地方各级法院通过发展法院调解、搭建诉调对接平台、建立“特邀调解员”制度、人民调解协议的司法确认程序、举办调解培训等方式,经过数十年的努力,逐步形成了纠纷解决的一系列“中国经验”。以下我重点介绍其中的五项主要内容。

    国家主导的政治优势

    在新一轮司法改革部署中,“完善多元化纠纷解决机制”作为依法治国的重要内容写入中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,从而进入了国家治理的重要议事日程。2015年12月6日,中共中央发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,部署了一系列具体改革措施,使这一重大战略部署得以落实。无论是上世纪后半叶形成的以基层组织化解矛盾为核心内容的“枫桥经验”,还是本世纪初形成的全民动员“大调解”格局,以及目前推行的“升级版”的多元化纠纷解决机制,其成功的重要经验之一就是国家力量的主导以及执政党领导的政治优势。这种优势在中央如此,在地方也是如此。在党政领导机关的强力推动下,各种纠纷解决资源得以整合,各种制度相互协同、功能互补、无缝衔接。

    诉调对接的司法引领

    许多国家替代性纠纷解决机制的发展都与法院的推动有直接关系,中国法院在这方面发挥着至关重要的作用。

    第一,各级法院建立了功能强大的“诉调对接”平台、调解工作室,在乡镇社区设立巡回法庭、法官工作室,在交通事故、医疗纠纷、消费者权益保护等纠纷多发领域建立“一站式”纠纷解决平台。

    第二,很多基层法院探索建立了立案前的委派调解,立案后的委托调解,制定工作规则,形成了法院专职调解员、和解协调人等制度,并落实民诉法规定的繁简分流制度、调解协议司法确认程序。

    第三,法院建立特邀调解组织、特邀调解员名册制度,吸收公道正派、具备优秀素质和较强调解能力的调解员参与调解。

    第四,积极倡导推动国家或地方的多元化纠纷解决机制立法进程,我国人民调解法、民事诉讼法、刑事诉讼法等法律都对调解制度作出明确规定,强调“先行调解”,确立调解协议司法确认制度、刑事和解制度等,为多元化纠纷解决机制提供法律保障。特别要提出的是,中国最高人民法院2009年曾出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,今年即将出台《关于人民法院全面深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》。与此同时,最高人民法院还在积极推动条件成熟的地方启动多元化纠纷解决机制立法进程。在最高人民法院的支持下,厦门市去年出台了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》。山东、四川、黑龙江等地也启动了多元化纠纷解决机制省级立法的起草与论证工作。

    民间力量的雄厚基础

    在当代中国,诉讼渠道是化解纠纷的重要渠道,但这丝毫不影响诉讼外的各种纠纷解决组织、机制、人员发挥作用。在这方面,中国拥有雄厚的社会资源。通过这些年的改革,我国的纠纷解决渠道已经从“一枝独秀”发展到“百花齐放”。一是遍及全国各地的人民调解组织。目前全国设立了近80万个人民调解委员会,有391万人民调解员,每年处理纠纷超过1000万件。二是日渐壮大的仲裁制度。目前,全国设有商事仲裁委员会二百多个,劳动仲裁委员会三千多个,每年仲裁案件超过100万件。三是方兴未艾的行业调解制度。全国共有行业协会商会近7万个,其中全国性行业协会商会八百多个,全国性行业协会商会共有工作人员一万六千余人。这些组织绝大多数都有化解纠纷的职责,有些协会商会还成立了专门的调解中心或调解委员会。四是颇具权威的行政调解。我国规定行政机关具有行政调解职责的法律法规有四十多部,涉及纠纷多发的房屋土地征收、劳动争议、治安管理、环境污染等领域。另外,完全市场化运营的商事调解组织在中国也开始出现,在投资、金融、证券期货、国际贸易等领域开始发挥作用。律师调解、专家调解、中立评估等得到越来越多的广泛认可和发展空间。中国之所以一直保持着纠纷解决机制方面的优势,这与长期积累的丰富的解纷资源是分不开的。

    预防纠纷的基础工程

    “一分预防胜过十分治疗”。面对纷繁复杂的矛盾纠纷,中国建立了完整、严密的排查和预防体系。在解决纠纷方面,“防患于未然”才能事半功倍。中国在预防纠纷方面的具体措施多种多样,因势利导。例如,各地基层社区推行的人民调解员、“社区法官”工作室、司法服务等,充分挖掘民间资源,群防群治；制定乡规民约,强化传统道德、行业规则的约束力,促进行业自治和社会自治。通过基层组织和社区小组,及时发现矛盾的苗头,分析问题的原因,把矛盾化解在萌芽状态。中国各地法院都积极参与到社会治安综合治理之中,通过“社区法官”“社会法庭”机制指导基层社区解决纠纷、预防矛盾。可以说,中国的矛盾纠纷排查预防机制已经为世界的ADR发展提供了很好的范例。

    法院调解的强大功能

    中国法院的调解已经有七十多年的历史。以最高人民法院原副院长的名字命名的“马锡五审判方式”的精髓,就是将调解方式作为解决民事纠纷的主要手段。即使在当前司法资源极为紧张的情况下,法院依然投入大量力量从事调解,这一方面是人民司法的优良传统,也与中国法院所承载的多种社会功能相匹配。

    民事诉讼法一直都强调法院的调解职责,并规定了相应的制度与程序对法院调解进行规范与保障。2012年民事诉讼法确立了先行调解制度,规定当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的要先行调解。从结案数量来看,各级法院每年有超过一半的民事一审案件都是通过调解或者和解后撤诉的方式结案的。

    很多国家以前并不主张法官直接进行调解,但目前也有一些变化,一些国家开始指定少数法官专门从事调解工作以有效化解矛盾。在当前司法资源紧缺的情况下,中国法院也正在研究如何优化配置内部的人力资源,调整法院调解的程序构造,最大限度地调动外部的力量,形成调解的社会合力,集中有限的司法资源,更好地发挥法院在司法裁判、确立规则方面的职能作用。

    (本文为作者在中国-中东欧国家最高法院院长会议上的专题发言)