论文摘要：
我国的环境公益诉讼制度发展进程略为缓慢，主因是对环境公益诉讼制度一直没有确立，只有一些零散的规定以及一些模糊的条文涉及。2013年新修订的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定为我国环境公益诉讼制度翻开了新篇章，是对以前的超越，但是仍然存在很多地方有待完善。全文共6089字。
关键词：新民诉法 环境公益诉讼 制度完善
正文：
伴随2013年1月1日新修订的《民事诉讼法》正式施行，民众万分期待的新民诉法关于“公益诉讼”的规定也开始生效。新民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条法律规定对公益诉讼制度进行了确立，这其中就包括了民众最为关注的环境公益诉讼，它是我国在社会发展观和法治观上的一大进步。现代社会经济建设取得巨大成就的同时，也带来了环境污染问题越来越严重的趋势，尤其是改革开放以后，大量的企业广泛建立，这些企业在带动社会经济发展的同时，也给社会的环境带来了巨大的压力。而政府有时为了经济利益的追求，对有些环境问题还没有予以足够的重视。环境公益诉讼制度正是顺应这种潮流，提供给人们参与环境保护工作的机会，使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。
一、关于环境公益诉讼的内涵
一般意义上的诉讼是当事人为了维护自己的利益而请求法院提供司法救济的途径，目的在于维护私权，这类诉讼也被称为“私益诉讼”。而公益诉讼是相对于“私益诉讼“而言的，是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。“公益诉讼”最早出现于公元前5世纪中期的古罗马法。古罗马法将利益分为两种：一种为个人利益，即罗马人作为一个个体而享有的权利；一种为公共利益，即专属于不特定多数罗马人、特定罗马人或者罗马人整体的权利。（1）
环境公益诉讼是公益诉讼的一种，是公益诉讼，它是指自然人法人和其他组织认为公共的环境权益受到侵犯时向法院提起的诉讼。这一制度最早出现在美国1970年的《清洁空气法》中，后来在欧盟、加拿大、澳大利亚等地逐渐推广。实践证明，这项制度在监督权利和权力的合法行使以及保护公共环境方面，起到了非常重要的作用。环境公益诉讼根据环境侵权发生的具体情况以及内容不同分为环境民事公益诉讼、诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。由于本文篇幅有限，此处主要讨论环境民事公益诉讼的相关问题。
二、环境公益诉讼的必要性和重要性
（一）环境公益诉讼的必要性
1、实现公民基本人权的必然要求
环境公益诉讼所对应的是民众的环境权，早在早在1972年联合国“人类环境会议”上通过的《人类环境宣言》首次以国际法上的文件明确了环境权这一概念。联合国“人类环境会议”后，越来越多的国家通过宪法或者法律对环境权予以确立，环境权已经被普遍接受为一项基本人权（2）。环境权的本质是强调人们对生存环境享有特定环境条件的权利，是保护一种人类生存和发展所需要的环境条件，它是公民与生俱来的、不可剥夺的基本人权。因此，任何人实施的环境侵权行为都损害了所有人的环境利益，全体社会成员都有权为环境公益提起诉讼。
2、构建文明、和谐社会，打造“美丽中国”的需要
很长一段时间以来，经济建设一直是我国社会发展的主要任务，各地都争相通过各种方式发展本地经济，对本地资源进行各种开发和利用。但是，由于不合理的开发利用或大型工程建设，资源和自然环境都遭到了极大破坏，我国环境污染与生态破坏已经到了非常严峻的地步。如果放任环境侵权行为的发生，不但严重损害人体健康和生态环境，而且对我国的经济安全和社会稳定将构成严重威胁。公益诉讼制度可以提高公众的环境法律意识，使更多的主体参与到环保事业中来，从而有利于构建文明、和谐的社会秩序，实现“美丽中国“的梦想。
3、弥补行政机关保护环境不足的必然要求
我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环保部门以国家的名义和法律的形式，全面行使对环境保护的管理、执行、监督职能，并对全社会的环境保护进行预测和决策，强调了行政权力保护环境的特点，过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的权利和其他社会力量的作用。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为是无处不在的，用有限的人力物力去治理无限的环境破坏，常常会使政府部门陷于工作被动的局面。环境公益诉讼的确立正好可以弥补行政权力在保护环境中的不足。
（二）环境公益诉讼的重要性
首先，环境公益诉讼的确立可以对环境资源实现更好的保护。在我国环境保护实行单轨机制，仅靠各级政府环保机关监管，保护主体面过窄，成效有限，而忽视了大众的力量（3）。环境公益诉讼的确立打破了这种单一的运行机制，让更多的社会力量参与到环保工作中来，用诉讼的力量和法律裁决的权威来维护环境资源，对公共资源和公共环境进行更为有力的保护。
其次，环境公益诉讼有利于形成环境保护的新对策。法院对于环境公益诉讼的裁判结果不仅与原告及原告之外的众多社会成员直接相关，另外也常常与公共政策调整、立法的修改完善等密切相关。环境公益诉讼案件的处理通常具有强烈的公共政策导向，这无疑会对一般公众、行政机构及各种利益集团提供在同类事件、同类行为中的基本准则，对环境保护工作产生更广泛的影响。
最后，环境公益诉讼确立有助于对企业构成充分震慑。现实中极大多数的污染是由企业造成的，通过环境公益诉讼，让污染企业付出高额罚款甚至被关闭的代价，从而迫使污染企业采取控污措施或改变生产流程，实现从源头上减少和杜绝污染。同时，通过对企业提起的公益诉讼的裁判将会对其他更多的企业产生威慑作用，促使他们节能减排，达到环保的要求。
三、我国民诉法关于环境公益诉讼规定的不足
（一）未能界定公益诉讼之公益
对公益诉讼之公益，应当如何界定？这一直是理论界和实务界争论不休的问题，这也是我国公益诉讼制度之所以迟迟未能建立的重要原因。过去，学理曾认为，社会公共利益应解释为社会生活的基础条件、环境、秩序、目标和道德准则及良好的风俗习惯。其在法律上的地位和作用，相当于大陆法系的公共秩序和善良风俗。然而这一解释仍然具有很大程度的抽象性，要将其转化为可操作性的标准还很困难。虽然新的民诉法确立了公益诉讼，但对何为公益并没有作法律上的界定，而这个前提性的问题不解决，环境公益诉讼的实践将举步维艰。
（二）个人环境公益诉讼主体资格的缺位
新民诉法第55条规定限定了提起环境公益诉讼的主体只能是法律规定的机关和有关组织，并不包含个人。虽然也有相当多的学者提出，公民不应成为公益诉讼主体，理由是可能一些主体以公益诉讼的名义滥诉或者侵害自然人和法人的利益。 但从长期看来，在我国建立公民诉讼制度，赋予公民以公益诉讼的资格，是非常有必要的。民众的力量是巨大的，赋予公民以原告资格不仅能补充行政执法所存在的不足，而且还可对行政状况进行有效监督。
（三）对“机关和有关组织”未作明确规定
到底是哪些机关和社会组织可以提起公益民事诉讼？行政机关是否包含其中，检察院是否包括其中，当国家机关成为公益诉讼的原告时，如何区分国家机关同时具有的行政管理和民事主体的双重身份，这都需要进一步的理论研究和实践探索。就以环境污染为例，环保局的职权本就是行政管理，若成为诉讼主体，怎样划分行政权和司法权，环境污染治理本就在环保部门职权范围之内，即使在法院提起诉讼，法院也会征询环保部门的专业意见，环保部门提起环境公益诉讼也失去意义。
四、我国环境公益诉讼制度的完善
（一）建立系统的环境公益诉讼法律体系
虽然新民诉法对于公益诉讼制度的规定极具重要的意义，但这一条文的内容在很大程度上还仅仅停留在理念的宣示阶段。要真正推进民事公益诉讼的实践进步，尚须建立更加具体和完善的操作程序。因此，一方面人大和相关部门要加强调研和考察，总结各地在推进民事环境公益诉讼的先进经验和做法，通过立法逐步建立更加具体和完善的操作程序；另一方面要完善配套的法律法规，仅仅立法完善民诉法的规定是远远不够的，我们还必须完善配套的关于环境保护的法律法规，建立全面系统的环保法律体系，这样才能保证民事环境公益诉讼的进行有法可依。
（二）赋予公民个人诉讼资格
首先，公民个人拥有原告资格可以弥补“机关和有关组织”之不足。现阶段我国公益组织的发展程度低，目前中国的公益机构大多数都依附于政府，其自身还未取得完全的独立性。这些公益组织更多的是保持政府与公众的联系，协调政府与公众的关系，往往不具有独立的诉讼主体资格。但是美国的环保组织却相当发达，甚至对美国环境法的发展都起着举足轻重的作用。因此，在当前我国环保公益体制并不健全的情况下，单纯依靠社会团体以期能够达到良好效果并不容易。公民个人拥有原告资格只是多了一种启动环境公益的可能而并非是指环境公益诉讼一旦被启动就意味着胜诉，意味着公民假借公益诉讼之名牟取个人私利。在启动诉讼之后，还要经过法院的审理，法官的裁量，因有此种可能就加以限制未免太过偏执。社会公共利益是众多的个体局部利益的集合体，对一种利益的保护往往伴随着对相对利益的损害，在众多的集合体的各个利益中也存在大小之分，个别公民通过环境公益诉讼在实现公共利益的同时也收益了比其他公民大的私益也在可接受范围之内。人类历史的经验表明：能真正体会到利益受到侵害的锥心痛楚的只有利益的持有者，因此利益最好也必须由利益的持有者自己维护。
其次，公民个人拥有原告资格并不会引起“滥诉”。参照国外先进立法经验，公民个人是很多国家环境公益诉讼原告范围中的一个重要组成部分，比如美国1970年通过并经1990年修改的《清洁空气法》( Clean Air Act)第304条( a)规定“任何公民都可以提起环境公益诉讼”，印度也在S.P.Gupta v.Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。赋予公民诉讼主体的资格，是赋予公民一种监督政府的权利，加强了公众参与保护环境的热情，更是提供了一种参与的途径。环境问题具有的特殊性表明公众不能完全依赖政府的行政，而是要敦促和推动政府去开展行动。另外，无论是检察机关，还是社会团体与个人，在提起行政性的环境公益诉讼以前，首先要向相应行政机关提出纠正违法行为的请求。只有行政机关逾期未处理或处理结果不合法时，才能诉诸法律，这样有助于减轻诉讼各方的负担，防止所谓的“滥诉”。
（三）明确“机关”范围
对于“机关”的具体范围，需要完善相关配套的法律法规来明确，笔者在此简单论述下检察机关能否作为环境公益诉讼的原告。个人认为，“机关”当然包括检察机关。司法实践中，检察机关做出了卓有成效的尝试，基于其特殊的身份，有权开展调查取证活动，其拥有收集证据的技术手段和指定专业技术人才协助等等普通公众和环保组织不具备的国家资源，为因环境污染继而引发公共利益损害而被害人无法获得赔偿的问题提供了解决途径。检察机关应以服务社会发展为目的，以个案保护的形式提起环境公益诉讼。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。检察机关从制度建设、个案保护两个维度对环境污染引发社会公共利益损害的问题进行了卓有成效的探索。我国著名法学家江平提出“法律经验主义”理论，即“先摸索，有了实践，当实践充分了以后，把它上升为法律，成为制度”（4）。所以，个人认为检察机关应当享有环境公益诉讼的原告资格。
（四）确保环保组织作为原告提起环境公益诉讼
环保组织既包括一般的社会环保团体组织也包括法律、法规授权的环保组织。作为环境保护社会组织，它拥有专业的人才、较强的技术基础、雄厚的资金，其影响力要大于普通的公民，寻求救济的途径相应广泛一些，比如更便于借助新闻媒体等社会舆论的力量给予侵害行为人或有关机关压力，从而更能提高案件的处理效率和保障案件的公正裁判。美国的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果，但在20世纪80年代后环保团体力量的壮大和介入，极大地促进了该制度的发展，这就是极好的证明。因此结合我国的国情，支持和鼓励环境保护组织的建立和有序运作，既可以监督制约企事业单位和个人的环境保护行为，又可以支持配合政府部门的环境监督管理工作，还在一定程度上矫正了环境公益诉讼中加害方和受害方势力失衡的状态。对此，我国的环境法专家别涛博士就曾明确指出“依法成立的以环保为宗旨的民间组织，不仅有兴趣（环保宗旨），也有一定能力，适宜提起环境公益诉讼。对此，国家应当予以鼓励、引导和规范”。
（五）建立防止滥用环境公益诉讼的制度
由于环境公益诉讼的原告不要求与本案有直接的利害关系，一般民众提起的环境公益诉讼实行举证责任倒置，原告事前不需要花费大量的精力收集证据，加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。同时提起环境公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求奖励的私利动机，这也加大了滥诉的可能性。针对公民滥诉的可能性，我国可以实行滥用环境公益诉讼侵权责任制，可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中作出明确的规定，比如起诉人没有合理理由故意或重大过失地实施环境公益诉讼行为，导致了被告人遭受了损害的后果，起诉人应为此承担相应的侵权责任。除承担消除影响、恢复名誉和赔礼道歉外，还应当赔偿受害人因此遭到的损失。通过滥用环境公益诉讼侵权责任制的建立，我们可以达到在鼓励民众提起环境公益诉讼的同时，又防止某些心怀不良动机的人利用环境公益诉讼达到不可告人的目的和草率地提起环境公益诉讼，从而避免对司法资源的浪费以及对经济、社会秩序的破坏。
（六）建立专门的法庭和培养专业的审判人员
环保法庭是环境公益诉讼的实践和制度推动的重要力量，我国虽然自2008年起陆续在贵阳、无锡、昆明、玉溪等地法院设立环保法庭，但全国大多数地区法院都没有设立环保法庭（5）。由于环境侵权具有复杂性、长期性等特点，有时损害结果的发生具有相当的隐蔽性。这使得环境侵权案件成为一种不同于一般的民事、刑事和行政案件的新类型案件，具有专业性强、影响面广、取证困难等特点。因此，在司法实践中我们应该考虑将环境侵权案件从其他的案件中逐步分离出来，就像知识产权案件一样，单独成立环境案件审判庭。同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院可以有针对性地建立和培训一支拥有环境侵权案件专业水平和较高的整体素质的办案人员队伍，以保证环保案件办理的正确性和合理性。
五、结语
新民诉法第55条的规定是对我国立法的一大突破，确立了我国的公益诉讼制度，带来了环境公益诉讼的春天。但是我们要清醒地认识到解决环境问题的速度是永远赶不上制造环境问题的速度。我们在不断健全和完善环境公益诉讼制度的同时，更为重要的是向民众和企业灌输环境保护的思想，引起全社会的重视，这才是解决环境问题最根本的出路。