国家立法和地方立法关系到国之根本，必须要合理分工、互为依托。从地方立法来讲，分为关键几步：一是十一届三中全会后“赋予地方立法权，是我国立法体制的一项重大改革，也是我国政治体制改革的一项重要内容”[1]；二是2000年颁布《立法法》分别授予省（自治区、直辖市）和较大的市的人大和政府制定地方性法规和规章的权限；三是2015年修订《立法法》将地方立法权逐步扩大至设区的市的人大和政府。从发展态势来看，赋予地方立法权的范围日趋扩大，符合地方自治的大致趋向。问题在于，我国法律在预防冲突和消弭争议方面有所欠缺，地方立法间存在诸多矛盾隐患。实际上，先前的省（自治区、直辖市）和较大的市等立法主体制定的地方法规（政府规章）之间矛盾重重，若不经过充分酝酿筹备，挤入更多良莠不齐的立法主体，冲突只会愈演愈烈。因此，要静观地方立法权下放，宏观层面因势利导，及时矫正立法过程中的错谬，形成全国一盘棋的融洽立法语境；地方行政立法则要主动协调沟通和跨区域合作，在审慎中持续推进，在彼此协调中共生共长。

 

　　一、地方行政立法的功能定位

 

　　当前地方立法的关注点多是地方人大及其常委会立法，对地方政府制定的行政规章研究不多。本文研究对象为地方行政立法，缘于地方政府面临复杂的社会环境，经常要应对各种危机事件，而法律法规难以做出迅即回应，行政规章就显得尤为重要；立法法特别规定，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章”。基于法理分析，行政规章固然属于“准立法”性质，位阶低于宪法法律，但与民众日常生活关系密切；再则，法律法规多由经实践检验后的政府规章或规范性文件修订而来，地方行政立法不可或缺。地方行政立法功能定位如下：

 

　　1.契合社会发展目标，满足民众参与需求。

 

　　宪法法律和地方规章并非无源之水，要在立法过程中倾听民众意见。“不在联结法律与民众的司法过程中满足社会需求，人民在依法治国的主体地位自然无从谈起。”（《人民法院报》2015年1月15日）因此，法律制定要契合社会发展目标，满足民众现实需求；地方立法贴近基层，有着接地气的天然条件。坦诚的说，政府立法与社会目标契合并非易事，缘于政府行事规则与社会不同，未必能准确把握社会发展的脉搏；再则，政府制定的政策目标和立法规划，这往往与社会需求并不一致，偏差自然产生。因此，不必乐观于设区的市获得立法权，而更应审视行政立法权下放是否准备到位、能否落地生根。实际上，省（自治区、直辖市）、较大的市早就有了立法权，但效果不容乐观，也并未避免立法冲突。“风险的产生往往是因为缺乏民主评议，缺乏倾听不同声音。”[2]因此，要促使地方立法在倾听社会意见中充满生命力，尽力契合社会发展目标，更好的发挥立法功能和效力。

 

　　民众参与立法是主权在民的应有之义，以此捍卫法律正当性和公益性。《人权宣言》第3条规定:“全部主权的本原根本上存在于国民之中,任何团体、任何个人都不能行使不是明确地来自国民的权力”，国民主权体现的方式之一就是参与立法。然而，当前行政立法往往是行政部门内部开会研讨，将民众、社会组织和法学家排除在立法之外；即便征求意见也往往流于形式，这种立法模式在出台前并未经过论证，出台后产生漏洞却无法弥补。“故为政府者，必使人民知政府为造福人民之机关，使人民知其得监督政府之动作，而后能大有为也。”[3]实际上，不能以“保密要求”“工作需要”为由排除民众意见，而要重视社会团体作用、主动征求法学家意见、向民众反馈意见，“坚持开门立法，扩大立法中的公众有序参与”（莫纪宏，中国立法工作中的公众参与，法制网2009年8月28日），让民众感受到行政机关的尊重，制定出高水平的行政规章，满足民众对立法的未来预期。

 

　　2.顾及宏观层面大局，兼顾局部公共利益。

 

　　地方立法要立足国家层面，不违背上位法；又要敢于探索，服务地方发展。成功的地方立法具备法律意识超前的特征，能填补法律空白，甚至推动国家立法；深圳在地方立法方面做出了较好的示范，为其他地方法律移植提供了便利。立法工作并非一帆风顺，更多情况是法律法规在宏观层面就彼此冲突，让地方立法举步维艰；如水利部、环保部分别主持起草《水法》《环境保护法》，起草方从部门利益出发而产生法律冲突，导致地方立法无所适从。国家立法尚且如此，地方立法难以突破局部性限制，必然体现区域特色和附带地方利益。事实上，若不能基于全局角度考虑问题，涉及多方的立法冲突将不可避免。如渤海治理涉及到山东、辽宁、天津等省市，原本就以“九龙治海”著称；设区的市获得立法权后，若各方都从局部利益出发立法，问题将日益复杂化而更加纠葛不清。

 

　　法存在的价值就是维护公义，自然也包括合法合理的局部公共利益。如果忽略地方合法合理的局部利益，整个区域发展将会受到影响；反之，过于注重局部利益，则会产生诸多“救火不跨省”的事件。实践层面，有个别区域违规尝到甜头，惯于侵害其他区域公共利益并从中获益，却未因此受到惩戒，负面效应由此形成；县域立法权缺失，县域与设区的市在博弈中处于不利地位，这是区域发展不均衡和城乡鸿沟的诱因之一。立法法授予设区的市立法权，打破了省（自治区、直辖市）、较大的市的立法垄断，对于推动立法权下放起到促进作用；缺憾在于，立法权并未一步到位授权到县，无助于解决市代管县导致的“小马拉大车”现象（如枣庄和滕州），设区的市会通过立法固化自身利益，明目张胆的侵犯县（县级市）的利益。由此而言，地方立法主体要主动平衡各方利益，保障下辖县市的权益，推动城乡均衡发展。

 

　　3.提升行政立法质量，避免公权力被滥用。

 

　　立法工作的重要性不言而喻，立法质量不高，依法治国无从谈起。当前各地立法水平参差不齐，有值得赞许的成功案例，也有惨不忍睹的教训。地方立法中较成功的有浙江2000年制定《浙江“三包”商品目录》，在2010年迫使丰田在汽车召回时赔偿浙江车主损失，有力的维护了本区域民众的利益。同样，更多地方立法质量堪忧，甚至与上位法冲突，如2005年黑龙江人大常委会通过《黑龙江省母婴保健条例》，违反国务院2003年《婚姻登记条例》“取消婚前检查”的规定，有“越权立法”之嫌。归纳来说：有的地方立法水平不高，相关人员法律素养欠佳，地方行政规章质量较差；有的地方政府将立法交付下设局委办，陷入被部门利益劫持的窘境；有的地方立法试图大包大揽，干扰正常的市场秩序；有的地方立法缺乏新意，制定出的规章简单雷同，如此种种不利于政府公信力的提升。因此，要提升立法质量，使地方政府规章能表达民众呼声、体现民众利益。

 

　　行政权力有扩张的本性，公器滥用私用的事件并不少见。为避免地方政府规章侵害民众权益，《立法法》第82条规定“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”，这在一定程度上限定了地方政府的权力。但总有投机者试图钻营，“有些政府部门利用政策资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权”[4]，小者譬如红顶中介服务、指定下设单位检查等，大者则是干脆将部门利益形成立法，经过人大同意后颁行法律；另有绕过立法审查，通过变换规章名目或巧用规范性文件施加影响。为避免权力滥用，需要有效的监督审查机制和多方参与的民主协商机制，这依旧回到援引民众参与、确保司法介入的话题中来。

 

　　4.消弭立法冲突，打击地方保护主义。

 

　　我国幅员辽阔、地方差异显著，规避立法冲突成为促进大同的必要条件。美国“各州之间的法律冲突与单一制国家相比，更为突出和明显”[5]，我国国家层面立法也有彼此冲突之处，整体协调仍有待加强；全国立法与地方立法之间博弈，甚至地方立法一度遭到挤压；地方立法之间存在竞争乃至不兼容，多元省（自治区、直辖市）、较大的市立法冲突比比皆是。1946年宪法进行了有益的尝试，第109、110条明确省和县“立法并执行”的事项，第111条对矛盾处理预判，“有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有一县之性质者属于县，遇有争议时，由立法院解决之”。在地方立法近乎废止的阶段里，地方主要执行上级政策，与立法基本绝缘。2000年《立法法》制定后，获得立法权的地方缺乏交流积极性，就连行文规范都各自不同，法律冲突更是层出不穷。因此，要在矛盾尚未萌发时就介入地方立法协调，避免在执行层面引发更大的矛盾，这需要有良好的顶层设计。

 

　　立法主体扩容是双刃剑，各方协调得当则利于促进区域发展，稍有不慎导致地方保护加剧。从美国的立国基础来看，联邦宪法就是经过各州批准，秉持公正平等原则，因为意识到“建筑在更屈从于大州意志基础上的政权，不大可能为小州接受”[6]，因此要秉持公义和保护弱者权益。追根溯源，地方立法权被创设，一是回应地方自治的呼声，二是希冀通过立法解决实际问题。2000年至今，我国省级人大和政府、较大的市人大和政府都有立法权，却由于缺乏协调而难以打破地方堡垒。有的地方不断扩张自身权限，以立法之名行地方保护之实，制定干预市场、以邻为壑的规章，甚至意图将下放的权限重新纳入囊中，区域大战日趋激烈。实际上，政策尚有柔性的一面，法律则更多呈现刚性特征；地方政策固化为政府规章后，囿于局部视野则会引发法律（法规或规章）冲突。若对地方保护主义一味纵容，则不仅是政策打架的问题，还会上升到法律层面的矛盾，可见消弭立法冲突的必要性。

 

　　二、隐含风险：地方行政立法的法域冲突

 

　　行政改革和立法过程让人期待，却总有缺憾之处，地方立法主体之间面临冲突风险。毋庸讳言，“法律之间、法律与法规、规章之间的和谐统一、彼此衔接、相互协调问题，体系的优化组合、均衡布局、成龙配套问题，都存在一些缺陷”[7]。授权设区的市立法权有利于发挥地方能动性，缓解一窝蜂申报“较大的市”的难题。但立法环境先天不足，地方之间的冲突有不可控的风险，局部冲突甚至可能引发大范围异动；再则，相当部分设区的市不具备立法资质，有的力求将地方利益最大化，有的试图将公共利益私有化，甚至还有的觊觎国务院下放的审批权，这对民众而言不啻噩梦。法域冲突的风险在于：

 

　　1.缺乏立法协调机制，与上位法冲突。

 

　　“法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情况下就能使法律成为有害的，并且在危机关头还能因此致使国家灭亡。”[8]可见立法协调和灵活权变的必要性，而《立法法》缺乏解决争议的条款，未能从源头上规避立法冲突。实际上，各地立法目标迥然相异，整合各方利益并非易事。从国家立法而言，全国人大经常委托国务院部委起草法律，在缺乏协调沟通的情境下，各部委基于部门利益起草的法律导致冲突屡见不鲜，而全国人大并未做到提前预审和有效协调。重归地方立法，未来设区的市的人大和政府都有立法权，若缺乏协调引导机制，又无缓冲空间的话，多元主体之间的立法冲突会日益增加。具体来说，在《立法法》修订之前，地方法律冲突不过省（自治区、直辖市）及49个市（省会市、经济特区所在地的市、较大市）之间的争议，扩容后则可能是省（自治区、直辖市）及282个设区的市（含嘉峪关、三沙、东莞、佛山四个不设区的地级市，海南儋州尚未明确）之间的矛盾，若处理不好则可能会乱成一锅粥。

 

　　中央与地方之间、地方与地方之间关系不清晰，地方立法与上位法律有冲突的可能。上海作为我国经济中心，其立法水平和质量走在前列，但依然存在法律冲突现象。“142件现行有效的地方性法规中，发现存在与上位法冲突的有2l件，占总数的14.8%”[9]其他省份与上位法冲突的规章数量可想而知。地方政府规章与上位法冲突有各种原因，或许是上位法发生变化，抑或是地方有意扩张权力，这些不争的事实折射出地方立法质量存疑、权限界定不明晰、人员素质有待提高；问题在地方立法权扩容后只会更加严重，未雨绸缪才是良策。因此，要在宪法层面详细界定中央与地方的权限，订立《地方制度法》（或《地方组织法》），明确地方立法冲突的解决途径。

 

　　2.立法规划引导匮乏，跨区域立法冲突多。

 

　　地方立法规划往往各自订立，缺乏宏观统一协调。“在稳定的管理形式中，力量来自于整体，而不是局部的社会；法律只依据普遍意志才能修改，也不会蜕变为私人利益的杂烩。”[10]区域欲要发展，必须整体协调，事前有序规划良好沟通，避免各方政策各行其是。现实层面却是宏观引导的现实缺位，地方政策的以邻为壑，导致城乡医疗保险、户籍改革、房地产登记等方面整合举步维艰。以京津冀协同为例，之前各方处于断裂脱节状态，沟通协调困难。北京政府制定偏向本地民众的行政规章和政策，对异地人员设立种种关卡，外地车辆进入五环内都要进京证，减损了公民的通行权利；河北固然不会对首都强势，但对环渤海其他省市则不会客气，这显然不利于跨区域经济发展。邻近区域尚且如此，《立法法》授权挤入更多立法主体后，若在区域规划、环境保护、工业发展等方面缺乏统一立法规划，公地悲剧只会更加突出。因此，要从国家层面宏观引导地方立法，鼓励地方及时制定立法规划，建构平等对话平台和促进跨区域沟通，避免不必要的纠纷。

 

　　跨区域地方政府之间不存在隶属关系，受层级制影响导致法域冲突并不鲜见。“我国是世界上地理和人口大国中唯一实行单一制的国家，甚至被抨击为高度中央集权，但是地方保护主义的盛行又是非常显著的事实。”[11]悖论体现在：中央试图实行一竿子到底的集中管理，却无法做到面面俱到，难以兼顾每个地方的利益；地方难以摆脱区域本位，立法也是基于地方利益制定，彼此信息互通不够、衔接兼容困难。其实跨区域冲突的发生并不意外，地方政府要在设定时间内取得政绩，必然基于本区域利益立法以博得民众认同，忽略乃至侵犯其他地方利益在所难免，立法冲突也就并不奇怪。举例来说，贵州、安徽关于二婚生育的计划生育条例不同，导致女教师被责令引产（《新闻晨报》2015年5月20日）；虽然在舆论压力和高层干涉下，结局最终峰回路转，但由此可窥知地方立法难以协调的窘境。

 

　　3.监督审查制约缺位，难以遏止恶法出台。

 

　　行政立法缺乏监督，地方政府之间争议并不鲜见。“中国法律规范中问题最大的不是法律，而是各类低层次、不公开的‘红头文件’。”[12]恶法与恶政之间没有明显界限，各级政府法制办几乎年年清理规范性文件，却依然难以规避政策冲突。设区的市获得立法权后，可能将排他性的红头文件立法，或制定利于自身而伤害他者的规章，损害区域乃至国家整体的利益。现存的监督流于形式，备案审查机制看似缜密却形同虚设。譬如全国人大可以审查国务院行政法规，地方人大可以审查地方政府规章，省级人大（政府）可以审查辖区较大市的地方规章；现实操作中却仅仅履行备案规定，少有主动审查，甚至都不一定备案锚点，监督机制无法起到预期作用。寄希望于民间监督也不现实，之前行政诉讼无法起诉抽象行政行为，规范性文件、地方立法在缺乏监督制约的情境下施行。

 

　　在法治不健全的情境下，恶法废止阻力重重。法律条文是过往智慧的结晶，难以对未来形成精准预判；但总应侦知舆情、表达民意，及时废止阻滞法治进程的法律。“若不能对危机事件进行精确的实时或近实时感知和探测，那么事后分析往往只能起到亡羊补牢的作用。”[13]恶法引发的危机重重，如嫖宿幼女罪批评如潮却施行十几年，说明法律制定与民意征集并不畅通；在权力边界不清晰的境况下，各地基于区域本位产生的冲突较多。行政规章的立废并非易事，政府法制办既负责行政立法，又进行自我监督，少有主动废止的积极性；人大缺乏对具体行政操作中的掌握，对政府的监督效果不佳，更勿论对行政立法的监督；如此情境下，地方政府规章如无意外都会在两年内提请人大立法形成地方性法规。再则，城乡不平等的政策乃至法规依旧存在，设区的市有立法权而县域没有，导致城乡鸿沟愈来愈大；地方内部立法权限并不均衡，如重庆万州区人口是彭水县两倍多，经济总量远超后者，但彭水有立法权而万州没有，无形中造成民族地区与其他区域的矛盾。综上，立法监督匮乏、司法监督缺位、民众监督无效、城乡地位不平等，加之各种信息不对称或不公开，恶法出台难以避免。

 

　　4.立法技术欠缺，衔接兼容困难。

 

　　立法技术是一门学问，做到框架严谨、逻辑有序、用语贴切、思维前瞻并不容易。当前立法采取“成熟一个，制定一个”的方针，但立法时机往往时不我待，等到国家层面立法成熟后，发展契机早已失去，因此要提升立法的预见能力和技术水平。立法技术欠佳的案例，如《环境保护法》与《环境影响评价法》的起草者都是环保部，竟然也彼此打架（《中国青年报》2015年3月19日）。地方政府之间目标并不一致，制定出的行政规章五花八门，有的不具备可操作性，有的贪大图全，有的抄袭严重，还有的被部门利益劫持，体现在：“在法规条文内容上,有1/3属于可以不写的, 1/3属于可写或可不写的, 1/3属于可以写的。即使是有的实施类法规,上位法的条文也占有篇幅,真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定就只有几条”[14]。这些现象会损害法律权威。实际上，不必对地方立法做过多苛求，应对中央地方权限明确规定、引导地方立法通报协调、适度委托第三方机构立法、掌握科学立法技术、排除部门立法带来的弊端。

 

　　地方立法若只基于自身利益，会给立法兼容造成困惑。地方政府间矛盾通常产生在三不管地带，有可视范围的地域交界处，还有民事或诉讼方面的模糊地带，这在地方立法冲突方面也有体现。美国则通过具有法律效力的州际协定解决政府冲突，并通过释放极大的自主权促进地方对话，“只有那些试图改变政治控制或权力,以至于影响宪法权威的州际协定必须得到国会的批准,其他的一般州际协定则并不需要”[15]。我国国家立法注意到地方协调兼容，如《旅游法》第17条规定，“对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划”。具体操作上，如武陵山等景区是跨省区域，国务院不可能介入单个景区规划；一旦地方立法将旅游资源纳入己方管理，但责任则推给他方，就会产生难以处理的纠纷。区域内部的立法衔接也值得重视，立法法注意到了地方政府规章与地方法规之间的衔接，明确“两年后如果不能转为地方法规即自行失效”，这是对地方行政规章权力限制，督促地方政府立法与人大立法兼容。

 

　　三、地方行政立法：引导及矫正

 

　　任何国家立法都难以涵盖全部事项，地方事务也难以用语言精准描述，风险冲突伴随地方立法始终，因此要进行事前防范、全面覆盖、动态监控、迅疾反馈。平心而论，“随着现代社会的发展，法律与风险之间的关系变得比以往任何时候都要密切。”[16]地方立法总有边界模糊地带，法律也有时滞性，或因为条款不清晰而难以执行，或由于行动迟缓而影响效果，地方立法进程中需要进行风险控制，宏观层面进行引导和矫正。因此，国家要对地方政府立法引导，要求地方遵循立法程序，实现国家与地方的兼容；专业人员立法，促成全过程的公开透明；立法主体继续扩大至县，多方协同配合促进区域发展；尝试援引司法介入和司法解释，有效评估法律执行情况。具体如下：

 

　　1.  整体与部分兼容，引导督查有力。

 

　　法律修订牵一发而动全身，国家立法出现任何异动，地方立法都要随之进行修正，此项工作任务的繁重可想而知。“集权与分权的问题，就是关于法律规范的效力范围以及创造和适用这些规范的问题。”[17]从权利和义务对等来讲，责任并不能仅由地方承担，要找到整体与局部的契合点，使之形成有机协调的整体。美国从立国开始，就在联邦与州之间明确职责权限，州际冲突由宪法宏观协调，州际协定为地方立法合作保驾护航；当前地方政府如市镇或学区可以制定自治章程，切实保障了本地利益，促进了区域的发展和繁荣。我国国家立法要规范自身、秉持公义，尽力由人大主导立法，减少个别中央部委劫持法律现象；立法时召集利益相关者及法律学者、民众讨论协商，避免出现国家法律冲突的现象；尊重地方利益，尽力维护公平正义，减少公权力寻租的空间；委托第三方进行评估，确认是否实现法律体系的整体兼容。地方立法之间的协调也不能急于求成，而要循序渐进，对可能的风险进行预判和控制，促成地方立法互相借鉴和彼此通气。

 

　　行政立法要有宏观法律的明确规定、上位政府的有效引导、司法层面的保驾护航。首先，虽然《立法法》第89条对行政法规、地方政府规章等备案方法予以规定，但提前预防比备案更为有效，因此要完善宪法法律体系，明确规定法律冲突的解决途径，不给地方争议以生存的土壤。其次，省级政府规范辖区内行政立法程序，在不干涉地方自主决策的情况下，对地级市和自治县等立法进行适当引导。再次，十八届四中全会规定“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，是对行政立法与公共决策的监督，若引入司法审查机制则会效果更佳。此外，要充分发挥人大的监督作用，全国人大在备案地方法规之前，主动发现地方性法规、政府规章等是否存在冲突；地方人大在备案政府规章时，提前审查是否有违背公正之处，将矛盾消弭在萌芽状态。

 

　　2.扩大立法主体范围，城乡均衡和区域协调。

 

　　设区的市被赋予立法权是一种进步，却因未下放到县域而有缺憾。实际上，县制肇始远早于市制，县被赋予立法权并不晚于市，也承载着更多城乡均衡发展的重任。1946年宪法赋权县立法，125条规定“县单行规章，与国家法律或省法规抵触者无效”；第128条“市准用县之规定 (此之市指省辖市)”。“1949年政治协商会议，确认大行政区人民政府、省人民政府、直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府、县人民政府、民族自治地方的自治机关等享有立法权。”[18]基于立法法行文分析，立法授予与否的考量因素是“设区的市的人口数量、地域面积、经济发展情况及立法需求、立法能力等”，而有些县（县级市）的人口规模或经济发展远远超过部分设区的市（如昆山之于嘉峪关、胶州之于铜陵、晋江之于鄂州），却没有获得立法权，显然并不合理；再则，宪法并未规定“市”一级政府权限，立法法授权设区的市立法权只是权宜之计，把立法权下放到县一级才是正道。进而言之，可以进一步授权，给县（县级市及部分区）、镇以制定自治章程的权力，这对于促进城乡均衡发展也大有裨益。

 

　　地方立法要鼓励多方参与，促进城乡均衡发展。我国2010年修改选举法，实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”，承诺“一人一票、同票同权”，这有利于推动城乡的平等话语权。从行政主体分析，“利益主体在信息方面所处境地必然存在差别，较小的组织表现得最不利”[19]。市代管县的体制下不利于县域表达自身权益。在地方立法中，设区的市有立法权，相对广域的县却没有立法权，导致县乡的利益与设区的市捆绑在一起，乡村的利益也并未被完全重视。市制与县制存在悖论，一方面尊重县的主体地位而推行省直管县，另一方面在授予设区的市立法权却而忽视县的利益，显然不合时宜；一旦城市（一般是设区的市政府驻地）通过立法确保自身利益而忽略县乡利益，将会产生比政策压制更可怕的后果。因此，国家层面要明确地方人大及其常委会的关系，以代表大会的形式通过法律，建立人大代表与民众的普遍联系，保证城乡得到平等对待；地方立法要兼顾城乡利益，通过网络征求意见，建立定期反馈机制，促进立法机构与民众的沟通，保障民主进程和城乡参与权利；推动跨区域立法，促成跨区域立法协调机制，此方面东北三省已经做出表率，证实区域立法协作框架可行。

 

　　3.援引司法体系介入，重视立法后评估。

 

　　地方立法和行政争议援引司法介入是必要的，对解决立法冲突有所裨益。以往有排除司法介入的案例，如2003年洛阳种子案的洛阳中级法院李慧娟法官判决《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》冲突而无效，结果被迫去职；但行政争议仅靠内部解决显然无助于问题解决，寻求司法介入是可行之路，河南省郸城县城关镇政府起诉市县政府、湖南省南县三仙湖镇政府起诉县政府等案例，引人注目之处在于镇政府打破等级观念与县政府对簿公堂[20]，最终三仙镇政府胜诉（新华网2014年9月5日），可见上位政府未必决策正确，地方立法也是如此。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则一锤定音，为司法介入行政决策和监督地方立法奠定了理论基础。文中指出，“完善确保依法独立公正行使审判权”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，这显然是为确保行政决策和地方立法的公正性保驾护航。

 

　　立法后评估是评估主体按照科学的审查标准，通过公正合理的评估程序，分析立法实施后的效果和影响，对立法引发的结果进行评判。政治学者并不能摇旗呐喊，而更应冷眼旁观、鞭策敲打和提前预警，要认识到立法后评估是对立法工作的审视与修正，便于及时发现问题和解决纠纷。我国立法后评估在实践层面并不长，2008年《国务院工作规则》规定：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”地方立法亦应及时展现地方立法的灵活优势，“通过后评估，不断推动地方立法克服成文法所带来的先天的缺陷和后天的迟滞，审视既有立法是否已落后于社会经济发展的实际需要，及时发现迟滞、通过修订克服迟滞” [21]，客观判断立法是否达到预期效果，征集整理民众提出的意见；综合提出修正立法的建议，以此提升立法质量，预防立法冲突酿成更严重后果。

 

　　4.专业人员立法，过程公开透明。

 

　　“法律的历史性在美国宪法中是暗示的，其成文语言要求数个世纪以来的连续的解释，因此一个人只有根据它开始是什么和趋向于成为什么才能理解它。” [22]法律体系的建构要有高屋建瓴的立法者，尤其是能够破除地方利益的人；抑或说圆桌会议足够大，超脱地方主义窠臼和部门利益束缚。十八届四中全会公报指出，“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。国家层面的法律要一碗水端平，国家立法主要由全国人大组织专人拟定，避免被地方势力所左右，摆脱行政机关的部门私利；在必须由各部委起草法律草案时，要提前审查和秉持公立，规避法律冲突出现。地方政府立法则要有计划、有论证，即便是行政立法也要引入人大监督，政府法制办会同相关部门、专家、社会团体等进行审查，征求人大代表意见；立法建议要有法学专业背景，能够超然的立法，避免政府部门劫持地方立法的情况发生；参与立法的人员立足公共利益视角行事，形成法治思维和习惯依法办事，使之按照材料征集、意见反馈等程序办事。

 

　　地方政策的影响非常直观，地方立法的后续影响则更为深远。地方立法并非神秘不可言的事项，无论是人大系列的法制工作委员会或政府系列的法制办，还是专家立法、律师立法，都要实现过程公开透明。信息公开进程中要敢于承认问题和勇于推进变革，坦陈地方政府可能存在怠政现象，本该行政立法的事项却采用规范性文件治理，以此规避立法检查和信息公开。这就需要跨省域的巡回法庭监督，引入司法体系解释法律，提升民间团体的鉴别能力，避免地方政府自说自话，任意解释自身制定的行政规章。从程序制定而言，地方立法要尽力公开和全景敞视，经过深入调研后进行立项，充分听取地方部门和各界团体的意见，引导全民关心立法、参与立法进程；立法要消除民众的误读，实现立法机构与民众之间的信息对称；通过网络平台及时公布拟定草案，建立便于民众参与的渠道；邀请公众人物、民意代表或草根领袖参加立法听证，让立法更具公益性和代表性。

 

　　四、结语

 

　　地方立法应是协调区域发展的黏合剂，而不能沦为地方保护的工具。无论如何，地方立法都要基于公共利益，否则公共政策或行政行为可能演变成立法冲突，这将对区域发展产生难以估量的消极后果。实际上，地方立法并非你死我活的零和博弈，协调得当则是多方共赢的关系，关键在于提前预警、跟进疏导和消除矛盾。因此，地方立法要基于宏观角度，超越局部思维窠臼，促进跨区域立法，实现城乡利益的均衡；要对总体局面和自身情况了然于胸，既遵守国家法律，又避免与其他地方冲突，以最大的善意与其他地方协同配合，实现整体性与个性化的融合；尽可能援引判例或推进法律移植，促进区域协同发展和彰显地方立法魅力，“在法理与政策、自由与秩序中寻求符合当下社会现实的规则之治”[23]。

[1]谢天放等,我国地方立法的流变与展望——以上海市地方性法规的分析为例[J].政府法制研究,2005(4):2.

[2]孙万怀.风险刑法的现实风险与控制[J].法律科学(西北政法大学学报),2013(6):132.

[3]古德诺.解析中国[M].北京:国际文化出版公司,1998:154.

[4]江涌.中央政府机构中的部门利益问题值得警惕[J].廉政瞭望,2007(2):22.

[5]叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议[J].法学研究,2006(2):58.

[6]汉密尔顿等,联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,1980:314.

[7]郭道晖.论立法无序现象及其对策[J].法律学习与研究,1990(5):13.

[8]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆:2010:159.

[9]史建三,吴天昊.地方立法质量:现状、问题与对策[J].法学,2009(6):95.

[10]贝卡里亚.论犯罪与刑法[M].北京:中国大百科全书出版社,1993:15.

[11]刘海波.中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究,2004(11):36.

[12]张千帆.宪政审查的世界经验[J]炎黄春秋,2012(9):30.

[13]李兵.危机事件近实时情境感知研究综述[J].图书情报工作,2012(19):133.

[14]江材讯.地方立法数量及项目研析[J].人大研究,2005(11):31.

[15]何渊.州际协定:美国的政府间协调机制[J].国家行政学院学报,2006(12):88.

[16]The LawCommission ofCanada:Law and Risk[M].Library and Archives Canada Cataloguing in Publication.2005:15.

[17]奥尔森.法与国家的一般理论[M].北京:中国大百科全书出版社,2003:335.

[18]崔卓兰等.地方立法膨胀趋向的实证分析[J].吉林大学社会科学学报,2005,(5):107.

[19]朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].北京:商务印书馆,2010:231.

[20]蔡英辉.镇县诉讼开启纠纷处理新模式[N]人民法院报,2014-11-11(2).

[21]刘平,江子浩等.地方立法后评估制度研究[J].政府法制研究,2008(4):13.

[22]伯尔曼.法律与革命（第二卷）——新教改革对西方法律传统的影响[M].北京:法律出版社,2008:393.

[23]高铭暄.风险社会中刑事立法正当性理论研究[J].法学论坛,2011(4):7.

[24]《领导科学》2015年第36期P4-8